按语：2024年2月29日，深圳市破产事务管理署举办“深圳市破产事务管理署成立三周年暨深圳市破产事务管理改革专家咨询委员会成立仪式”，以此纪念《深圳经济特区个人破产条例》实施三周年和深圳市破产事务管理署成立三周年，《深圳法治评论》2024年第1期（总第17期）特别推出个人破产改革专刊。中国破产法论坛微信公众号拟连续刊发专刊文章。今天为您推送的是深圳市破产事务管理署署长张洁波同志撰写的文章《深圳破产事务行政管理的实践与展望》，已征得编辑部和作者授权，特此说明并致谢。

深圳破产事务行政管理的实践与展望

文/张洁波

根据中央赋予深圳综合改革试点要求，深圳承担“推进破产制度和机制的综合配套改革，完善自然人破产制度”重要任务。2021年3月1日，《深圳经济特区个人破产条例》（以下简称《个人破产条例》）实施，深圳市破产事务管理署（以下简称“破产管理署”）挂牌成立，标志着深圳构建起破产审判与行政管理相分离机制。三年来，破产管理署认真贯彻中央有关决策部署，不断夯实“法院裁判+政府管理+管理人执行+公众监督”的“四位一体”破产办理体系，为破产改革探索出鲜活生动、有示范价值的“深圳经验”。

一、深圳破产事务行政管理的实践

《个人破产条例》从制度层面赋予了破产管理署兼具行政管理、审判辅助双重性质的职责定位，并在明确破产审判权与行政管理权相互配合的基础上，建立起双向协同的运行机制，为推进个人破产案件优质高效办理提供了有力的法治保障。在贯彻落实《个人破产条例》有关规定的基础上，破产管理署坚持守正创新，全方位、多维度、系统性推进各项改革举措落地，进一步丰富深圳综合改革试点的实践成果和示范经验，为国家推进破产制度改革探索可借鉴可推广的“深圳模式”。

（一）深入推进府院联动，建立高效协同的破产办理机制

优化府院联动机制是深入推进破产制度改革的重要举措。破产管理署主动与相关部门加强合作，不断深化府院联动成果。一是与市中级法院、市市场监管局联合印发《关于建立破产信息共享与状态公示机制的实施意见》，在破产信息共享、破产状态公示、信用修复等方面建立常态化、高效能协同机制。二是与市民政局签署《关于推进个人破产事务管理、法律援助与居民家庭经济状况核对联动的合作协议》，为系统精准掌握债务人经济状况提供参考。三是与市中级法院、市发改委等25家单位联合印发《关于创新推动破产事务高效办理、进一步优化营商环境的意见》，解决破产办理难点堵点问题。四是与市中级法院、市档案局联合印发《深圳市非国有破产企业档案处置指引》进一步规范破产档案管理。此外，破产管理署在广泛开展调研的基础上，研究起草有关府院联动推进企业庭外重组的文件，探索参与企业庭外重组的方式和路径。

（二）组建高水平管理人队伍，探索创新管理人管理机制

管理人是破产程序的主要推动者和破产事务的具体执行者，为提升破产办理的质效，破产管理署持续推进建立管理人履职全过程的管理机制。一是出台名册管理办法并编制个人破产管理人名册，开创政府机构建立管理人制度及编制管理人名册的先河，建立起保障个人破产案件办理质效的专业化、职业化、规范化管理人队伍。二是规范提出管理人人选工作，建立起“摇号+轮候”工作机制，摇号全程公证并接受管理人和社会公众监督。2023年，破产管理署共就144宗个人破产案件提出管理人人选。三是加强管理人履职指导，印发《深圳市个人破产管理人业务操作指引（试行）》，为管理人依法全面履行职责、合规办理个人破产案件提供详实的业务指南，并通过组织履职面谈、开展业务培训和举办专题讲座等方式帮助管理人提升专业水平。四是强化管理人履职监督，建立管理人履职考核评价机制，并在日常监管中及时约谈存在履职问题的管理人，督促管理人依法勤勉尽责履职。

（三）完善信息登记公开与共享机制，确保制度运行公开透明

加强信息登记、公开与共享机制建设是保障《个人破产条例》破产免责等基本制度得以实施的必要措施。破产管理署多措并举，完善个人破产信息的登记、公开与共享制度。一是以制度化规范信息公开，印发《深圳市个人破产信息登记与公开暂行办法》，从制度层面确保信息登记、申报、公开全流程规范管理。二是建立多渠道信息查询方式，通过个人破产信息公开平台、“i深圳”APP个人破产栏目、微信公众号依法披露案件信息及进展情况，切实保障社会公众知情权，确保个人破产制度运行公开透明。三是以智慧化赋能信息共享，建立《深圳市个人破产信息共享目录（2022年版）》，明确纳入首批共享范围的个人破产数据，并试点形成首批债务人信息查询报告供管理人履职参考。目前，破产管理署已启动首批个人破产数据共享与应用系统建设。

（四）高质量提供破产咨询援助服务，提升破产办理质效

为解决破产申请人不了解个人破产制度，难以规范填报破产申请等问题，破产管理署于2022年6月创设个人破产申请前辅导机制，构建“集中讲解+一对一面谈”的辅导模式，通过《申请前辅导读本》指导申请人规范提交个人破产申请。截至2023年12月31日，破产管理署合计收到申请前辅导预约2743人次，累计辅导2619人次，实现对不符合条件申请人的初步分流，极大提升个人破产申请审查效率。同时，组建由法律援助律师和破产管理署工作人员组成的专业咨询服务团队，明确服务要求并制定热点问答指引，通过电话、现场等方式累计提供咨询服务10521人次。

（五）强化债务人监督管理，协助防范个人破产欺诈行为

为严防恶意逃废债行为，破产管理署采用线上与线下相结合的方式对个人破产债务人进行监督。一是通过“i深圳”APP对执行期、考察期债务人每月申报的信息进行动态监管，及时掌握债务人履行义务的情况。二是于2022年、2023年开展两次专项监督工作，派出工作人员到债务人住所及工作场所进行实地走访，对债务人申报的个人信息、收入支出、债务清偿、离深离境等情况进行核实，对信息申报过程中发现的问题及时提醒纠正，督促和引导债务人自觉履行破产程序义务。

（六）办结首宗委托和解案件，推动委托和解规则实践运用

委托和解程序是《个人破产条例》的创新亮点之一。2021年7月，市中级法院裁定受理魏某个人破产申请，委托破产管理署组织魏某个人破产和解。破产管理署积极探索个人破产和解规则，开展案件债权申报、债务人财产调查、沟通协调、和解会议组织等多项工作，推动案件在法定委托时限60日内达成和解。该案开创了破产事务管理机构深度参与和解案件办理的新模式，为个人破产诉源治理和多元化解拓展了新思路。在此基础上，破产管理署研究起草有关个人破产庭外和解的文件，建立完善与庭内和解、和解协议确认的衔接机制，规范和解工作具体流程。

（七）承接国家标准化试点，打造破产管理“深圳样本”

破产管理署通过制定标准固化个人破产事务管理实践样本，全力推进个人破产事务管理标准化建设。2022年8月，深圳“智慧+个人破产事务管理”项目入选国家2022年度社会管理和公共服务综合标准化试点项目。试点项目深度融合深圳实践经验，建立涵盖技术支撑、业务应用、业务管理的多层次一体化标准体系，促进成果转化并争创地方标准、国家标准。2022年12月，《深圳市破产事务管理署标准化工作指南》《深圳市破产事务管理署标准体系》《个人破产信息公开业务规范》《个人破产申请前辅导服务规范》等4项关键领域业务规范发布。2023年5月，“个人破产申请前辅导服务规范”入选2023年度深圳市地方标准计划项目。

二、破产事务行政管理实践中存在的问题

在我国市场化、法治化破产制度体系下，建立高效协同的府院联动机制是提升破产办理质效、优化营商环境的有力抓手，其核心是形成司法审判权与行政管理权的良性互动与协作关系。当前，需要尽快解决破产事务行政管理实践中存在的问题，促进破产审判权与行政管理权高效协同，建立健全破产办理机制。

（一）破产审判与行政管理权责边界需通过配套制度进一步厘清

《个人破产条例》赋予破产管理署实施条例相关的行政事务管理职能，但由于破产事务行政管理的范围不够明确、配套措施不够完善、权责边界不够清晰，并且破产办理实践中存在大量交叉工作，在这一情况下思考如何防止政府“缺位、越位、错位”等问题，对于促进司法审判与破产事务行政管理有效协同具有现实意义。例如，破产管理署基于信息登记与公开、履职监督、防范破产欺诈等相关职责，需要及时掌握有关情况并监督管理人依法履职，从而产生在审判程序中审判监督权与行政监督权竞合问题。因此亟需在深入研究的基础上，通过配套制度进行界定，推进破产事务行政管理在合法合理、权责清晰的制度基础上高效运行。

（二）深化企业破产事务行政管理的有关依据需进一步完善

依据《个人破产条例》，破产管理署法定职能集中于个人破产领域，目前暂未被赋予企业破产事务行政管理有关职能。但从实践情况来看，破产管理署已通过发布业务指引、协同有关单位发布优化破产办理机制文件等方式实际参与企业破产事务管理。由于相关法律依据的缺失，导致破产管理署在深化落实企业破产事务管理有关工作时存在身份地位不明确、沟通协调困难等现实障碍。无论是从境外有关破产事务管理机构的实践，还是从企业破产和个人破产的联动性上看，统一由破产事务管理机构履行企业和个人破产事务管理职能都是符合破产办理实践需求的应有之义。从企业破产办理的实际需求来看，有关协调机制不能仅限于一事一议的模式，宜由专门的破产事务管理机构深化落实“放管服”，进一步建立常态化协调机制，以促进企业破产案件办理提质增效。因此，当前亟需明确破产管理署在深化企业破产事务行政管理上的职能依据，进一步提升企业破产事务行政管理质效。

三、破产事务行政管理展望

党的二十大报告指出：“法治政府建设是全面依法治国的重点任务和主体工程。转变政府职能，优化政府职责体系和组织结构，推进机构、职能、权限、程序、责任法定化，提高行政效率和公信力。”破产管理署是“四位一体”破产办理体系中的重要一环。就机构属性和职能定位而言，破产管理署在破产事务的行政管理工作中必须深入贯彻法治政府理念。在深入挖掘、充分发挥破产管理署特色和优势的基础上，明确破产事务行政管理的权责清单，是深化破产制度改革的内在需求。破产管理署将进一步夯实破产事务行政管理法治基础，找准自身在破产办理中的角色定位，推进破产事务行政管理职能专业化、系统化、多元化发展，促进深圳破产制度改革行稳致远，为国家建立个人破产制度和完善破产办理体系探索更为丰富的“深圳经验”。

（一）纵深推进府院联动，夯实“四位一体”破产办理体系

权责分明、通力配合的府院联动和部门协同机制是“四位一体”破产办理体系稳定运行的重要保障。随着市场经济的发展和破产改革的深入，需要形成法院优质高效审判、破产事务管理机构统筹集约管理、各职能部门紧密协同配合的破产办理机制。破产管理署将积极推动出台政府规章《深圳市破产事务管理署暂行办法》，进一步夯实并推进机构职能、权责法定化，规范机构管理和运作机制，为破产管理署更好地推进破产制度改革创新、助力营商环境优化提供明确的法律依据。未来，破产管理署将通过建立健全常态化会商机制、联合发布文件、签署合作协议等方式，与深圳破产法庭及相关职能部门深化合作，进一步优化破产办理机制，合力推进破产制度改革纵深发展。

（二）完善行政配套机制，建立健全破产事务管理体系

破产管理署将以政府的监管和服务属性为本位，进一步拓展深化职能。一是提高管理人监管水平，结合管理人履职过程中发现的新问题、新情况，强化管理人团队管理、履职保障、监督考核等配套工作制度建设，“全链条”构建管理人管理机制，多措并举提升管理人队伍建设水平。二是强化破产公共服务建设，着力推动优化破产咨询与援助、健全信息共享机制、完善债务人信用修复机制，提升破产公共服务水平，建立规范化、现代化、多元化的破产法律服务体系。

（三）聚焦程序关键节点，协同提升案件办理质效

为保障破产制度的稳定运行，促进破产改革效能的充分释放，破产管理署将进一步强化破产程序高效推进的“驱动力”，创新方式方法，全流程协同法院促进破产案件办理提质增效。一是深化并夯实参与推进多元化纠纷解决机制的有关职能，通过构建个人破产庭外和解规则、参与推进企业庭外重组工作等方式着力从源头上化解矛盾纠纷，缓解法院办案压力，推动社会治理现代化。二是持续加强个人破产案件精准监督，完善债务人信息核查、投诉举报等协助防范破产欺诈有关配套制度建设，督促引导债务人依法履行破产程序义务，避免个人破产程序被滥用，真正实现个人破产制度拯救诚实而不幸的债务人的功能价值，进一步深化破产制度改革。

三年来，破产管理署在破产审判与行政管理相分离机制的探索之路上印下一个个“深圳足迹”。未来，破产管理署将进一步探索丰富破产事务行政管理职能，为打造市场化、法治化、国际化营商环境注入源源不竭的动力。