2022年4月22日，北京破产法庭率先出台了《接受债权人推荐指定管理人的工作办法（试行）》（下称“《推荐办法》”），作为国内第一个债权人推荐指定管理人的制度，《推荐办法》的出台对首都营商环境改善与破产管理工作效率提升意义重大，不仅有助于提升债权人对破产案件的参与度和满意度，而且对于破产管理人的专业化发展将产生深远影响。北京破产管理人协会智库作为破产管理人协会的研究机构，一直密切关注债权人推荐指定管理人这一创新制度的顶层设计与对破产管理工作发展的影响，《推荐办法》出台后，我们进行了深入地学习研究，深感《推荐办法》的出台能够深入优化破产案件审理效果，更好地服务保障首都营商环境建设工作，特从管理人的角度对《推荐办法》进行分析解读。 

第一部分 《推荐办法》的整体制度体系解读

一、《推荐办法》的整体制度体系

推荐办法15条，全文2652字，全面清晰构建出北京的破产案件债权人推荐指定管理人制度体系。《推荐办法》内容共有十五条，分别对接受债权人推荐管理人案件的适用范围、工作原则、推荐条件、推荐程序、审查权限及标准、不利后果及管理人报酬处理等相关内容进行了全面、具体的规定，兼顾了推荐方式适用的可行性及债权人意见代表的广泛性。

二、《推荐办法》全面落实了以债权人为中心的破产法基本原则

《企业破产法》在规定我国破产法的基本功能时是保护债权人利益，因此债权人和由债权人组成的债权人会议是对破产管理人的最大监督。《破产法司法解释三》第十五条规定：管理人处分企业破产法第六十九条规定的债务人重大财产的，应当事先制作财产管理或者变价方案并提交债权人会议进行表决，债权人会议表决未通过的，管理人不得处分。《全国法院民商事审判工作会议纪要》第118条载明：人民法院在审理债务人相关人员下落不明或者财产状况不清的破产案件时，应当充分贯彻债权人利益保护原则。上述规定均体现了以债权人为中心的原则。如果对决定破产案件走向的管理人选任权利不交给债权人和债权人会议，则很难将《破产法》确定的破产工作以债权人为中心的原则有效落实。

《企业破产法》在规定我国破产法的基本功能时是保护债权人利益，因此债权人和由债权人组成的债权人会议是对破产管理人的最大监督。《破产法司法解释三》第十五条规定：管理人处分企业破产法第六十九条规定的债务人重大财产的，应当事先制作财产管理或者变价方案并提交债权人会议进行表决，债权人会议表决未通过的，管理人不得处分。《全国法院民商事审判工作会议纪要》第118条载明：人民法院在审理债务人相关人员下落不明或者财产状况不清的破产案件时，应当充分贯彻债权人利益保护原则。上述规定均体现了以债权人为中心的原则。如果对决定破产案件走向的管理人选任权利不交给债权人和债权人会议，则很难将《破产法》确定的破产工作以债权人为中心的原则有效落实。

同时，《推荐办法》对指定与更换债权人的程序设计了比较稳妥的衔接程序。《推荐办法》第五条规定了“主要债权人”，即“债权人向本院推荐管理人时，按照债务人财务会计报告、债务清册、财产状况说明等文书资料，以及生效法律文书等有效债权凭证，合计代表的债权额占已知总债权额二分之一以上的债权人”，“已知总债权额”的规定比较灵活，依据相应文书资料证明即可，减轻了债权人证明的负担。“二分之一以上”的规定不仅能够有效保障推荐程序的公信力，而且能够在最大程度兼顾多数债权人的利益。

《推荐办法》第十二条规定，如果债权人会议认为管理人不能依法、公正执行职务或者有其他不能胜任职务的情形，可以向法院申请更换管理人，并可以会议决议的形式向法院推荐其他中介机构担任管理人。《企业破产法》第六十四条规定，债权人会议的决议，由出席会议的有表决权的债权人过半数通过，并且其所代表的债权额占无财产担保债权总额的二分之一以上。即根据“双过半”规则，债权人可以在债权人会议上变更与重新推荐管理人，将管理人的工作评价范围扩展到所有债权人，能够进一步保护全体债权人的利益。

《推荐办法》在《企业破产法》赋予债权人更换管理人权利的基础上，进一步赋予债权人直接推荐管理人的权利，能够培养债权人在破产程序中的自治精神，对债权人的权益保护将是一个巨大飞跃。

第二部分 《推荐办法》是当前破产管理制度的重大创新突破

一、《推荐办法》的出台充分贯彻了国务院要求优化营商环境的要求

2021年11月，国务院印发了《关于开展营商环境创新试点工作的意见》（以下称《意见》），部署在北京、上海、重庆、杭州、广州、深圳6个城市开展营商环境创新试点，聚焦市场主体关切，加快打造市场化、法治化、国际化的一流营商环境，更大力度利企便民。《意见》第五条指出：以健全更加开放透明、规范高效的市场主体准入和退出机制作为开展营商环境创新试点的重点任务。并就市场主体退出机制方面特别指出：要完善市场主体退出机制，全面实施简易注销，建立市场主体强制退出制度。推行破产预重整制度，建立健全企业破产重整信用修复机制，允许债权人等推荐选任破产管理人。至此，国家层面正式提出要尽快建立债权人推荐选任管理人的制度要求，目标是实现健全更加开放透明、规范高效的市场主体准入和退出机制。

《意见》发布之后，本次出台的《推荐办法》是国内第一个响应国务院要求的制度，具有十分重要的意义。《推荐办法》的第一条“宗旨和依据”指出，不仅要保障破产程序中债权人、债务人等相关权利人充分行使权利，而且促进破产制度功能发挥，最终要营造市场化、法治化、国际化的营商环境。

二、《推荐办法》出台是北京营商环境的一次巨大进步，退出将更有效率

北京市是国务院选择开展营商环境创新试点城市，在北京发布的“创新+活力=北京营商环境5.0版改革”中，明确提出要积极推进市场主体退出制度创新，切实解决企业破产和市场主体退出的痛点难点问题。2022年2月，北京市企业破产和市场主体退出工作联席会议机制印发了《北京市破产制度改革实施方案》，这是北京首次出台专门针对破产制度改革的系统性、综合性、创新性实施方案，有助于推动供给侧改革，畅通市场主体退出渠道，降低退出成本，激发市场主体竞争活力，为北京经济高质量发展提供有力支撑。

营商环境应当涵盖企业全生命周期，其中也包括企业的退出。随着法治化进程的推进，企业的退出需求也在不断增长。企业退出时要处理大量的债权债务、税务、工商等方面，一旦处理不慎，就可能会危及市场主体及相关方的合法利益。其中最重要的部分为债权债务的处理，涉及利益纠纷，处理相关事务对相关方来讲都比较敏感。《推荐办法》规定债权人推荐管理人，一方面，债权人在推荐管理人的时候往往是基于调查的基础上，对管理人的业务能力与具体案件的设计方案比较认可，管理人可以与多数债权人进行良好的沟通，能够推进案件高效进展。另一方面，债权人掌握债权人的推荐与申请更换的自主权，可以完善债权人对管理人的工作监督机制，倒逼管理人在最大程度上对债权人会议负责。《推荐办法》的出台可以促使债权人、管理人等相关主体在法律的框架内形成合力，使得企业的退出更有效率，市场主体活力进一步得到释放，首都地区营商环境将得到持续优化。

三、《推荐办法》由债权人推荐破产案件管理人选，是破产制度改革市场化的体现。

《推荐办法》在《企业破产法》赋予债权人更换管理人权利的基础上，进一步赋予债权人通过市场化方式自由选定推荐管理人的权利，不仅对债权人的权益保护来讲是一个巨大飞跃，而且大大促进了破产制度的市场化改革。将选择管理人的权利赋予债权人等相关权利主体的手中，不仅可以为破产案件各方通过市场化方式充分行使权利、保障自身利益奠定有利的基础，长久来看，破产案件的办理会更加规范、透明与高效，让破产制度成为首都营商环境提升与促进社会经济发展稳定的核心制度基础设施。

第三部分 《推荐办法》对破产管理工作提出了更高的标准

根据《企业破产法》相关规定及我国既往的破产案件办理实际情况，管理人选任制度一般采用直接选任、随机和竞争三种选任方式，其中主要以法院随机摇号指定选任方式为主。上述管理人选任方式均没有债权人参与，不利于发挥债权人在破产管理工作中的作用，很多人认为债权人推荐破产案件管理人是降低破产申请门槛，其实不然。我们认为《推荐办法》的出台不是降低破产管理工作标准，而是对给破产案件承办法官、债权人、管理人等各方参与主体都提出了更高的标准与要求。

一、对债权人而言，推荐管理人要求债权人具备更高的专业能力，必须了解债务人的财产情况、团结大多数债权人、能够识别出具备能力的管理人。

首先，债权人要证明申请案件属于可以申请推荐破产管理人的范畴。

根据《推荐办法》第四条规定，符合推荐条件的案件需符合以下四种情形之一，即：（一）债务人经过庭外重组或者预重整的；（二）关联企业合并破产的；（三）已经依照有关规定成立金融机构债权人委员会的；（四）涉及利害关系人人数众多，在本地有重大影响的。

根据上述规定，除经过庭外重组或者预重整、关联企业合并破产或已经依照有关规定成立金融机构债权人委员会的少量特定类型案件外，绝大部分案件需通过证明符合“涉及利害关系人人数众多，在本地有重大影响”的情形对《推荐办法》进行适用。

其次，债权人要能达到申请推荐破产管理人的债权数量要求。

第五条规定，本办法所称“主要债权人”，系指债权人向本院推荐管理人时，按照债务人财务会计报告、债务清册、财产状况说明等文书资料，以及生效法律文书等有效债权凭证，合计代表的债权额占已知总债权额二分之一以上的债权人。债权人的债权属于连带债权的，不得重复计算。申请实质合并破产的案件，关联企业成员之间的债权不得计算；关联企业成员互为连带债务人的，债权人的债权不得重复计算。

根据破产案件办理实际情况，推荐管理人事项应发生于案件申请初期，破产债权等具体情况大多难以查清或全面掌握，在案件申请阶段即要求协商一致的推荐人达到债权二分之一以上的要求对债权人申请推荐管理人提出了很高的要求，可能绝大多数破产项目都无法达到推荐条件。

最后，上述条件达到后，债权人还要能准确评估判断拟推荐的管理人的能力与水平，如果推荐管理人能力不足可能会给后续破产管理工作带来不可估量的负面影响。

二、《推荐办法》虽然将推荐权利赋予了债权人，但对于最终选定管理人的决定仍是人民法院的法定职权，在当前以承办法官为核心的裁判要求下，破产案件承办法官能否按照“充分尊重市场主体意思自治，为市场提供明确法律预期”的工作原则推进各项工作，是《推荐办法》能否实现“促进破产制度功能发挥，营造市场化、法治化、国际化的营商环境”宗旨的关键。

根据《推荐办法》具体规定，破产案件是否符合可以由债权人推荐管理人的情形，特别是“涉及利害关系人人数众多，在本地有重大影响”的情形如何认定；对推荐人是否符合“已知总债权额二分之一以上”“主要债权人”标准的认定；对被推荐中介机构是否构成不得担任管理人的利害关系或存在不能接受指定的消极条件、是否决定指定债权人推荐的管理人以及管理人的更换、如何处理特定情况下的管理人报酬等具体问题，均需要破产案件承办法官进行判断和决定，如此规定，在赋予破产案件承办法官高度自由裁量权的同时，也要求法官需对《推荐办法》具体规定进行充分的理解与解释，同时在具体案件推荐申请的审查中高度灵活地把握和适用，据实作出独立判断及合理决定，保证管理人选任新制度的切实落地及正确适用，这给破产案件承办法官的工作也提出了很高的要求。

三、《推荐办法》对被推荐管理人也提出了很高的要求。

由于目前《推荐办法》规定的具体标准尚待进一步的细化与完善，管理人对《推荐办法》适用条件等具体标准不好把握，同时考虑到能否指定债权人推荐的管理人最终是由人民法院裁量决定，管理人无法准确判断具体案件情形是否适合推荐债权人提起申请，在暂无成熟先例的情况下，管理人对申请结果也无法进行合理预测，若推荐成功率不高反而容易造成浪费债权人时间等不良影响。因此管理人在破产前期为债权人提供法律支持时，也要考虑适用《推荐办法》时需综合各类相关因素，对适用《推荐办法》的案件进行谨慎选择，避免耽搁债权人申请破产时间，减少不必要的资源浪费。

第四部分 《推荐办法》对破产管理人的机遇与挑战

一、《推荐办法》将推动管理人业务全面专业化、市场化转型

根据北京高院的统计，2021年01月01日至2021年12月18日，强制清算与破产案件收案1402件，结案1114件。2022年01月01日至2022年04月26日，强制清算与破产案件收案402件，结案336件。北京市破产管理人协会调研结果显示，首都地区选定管理人或清算组的主要方式为摇号，各管理人年平均受理数量较少，同时有影响、法律关系复杂、资产量较大的案件采取竞争性谈判，或者政府组织清算组直接指定，大部分的破产管理人没有机会参与，这种业务获取模式不利于充分激发和调动大部分管理人的积极性，限制了破产管理人的业务创新发展。

破产管理人的能力提升是首都营商环境的进一步优化的重要专业保障。随着营商环境法治化建设的深入推进，企业破产、重整案件与数量会逐渐增多。人民法院和债权人需要的是高专业水准、能保障债权人合法权益的管理人，高效和优质地办理破产案件是破产业务的最终目标。《推荐办法》出台对首都地区管理人业务影响深远，专业化、市场化成为管理人发展的必由之路。

二、《推荐办法》将通过市场化方式推动管理人业务的优胜劣汰

《推荐办法》第九条就明确规定了因管理人因素不得担任特定案件管理人的情形，即“中介机构在前期为债务人提供服务时，明显欠缺工作能力，或者由于不能公正、依法地履行服务职责，曾经引发利害关系人矛盾，可能导致其在破产案件中难以正常履行管理人职责的”。只有提供获得法院、债权人等多主体认可的高品质服务，才能在破产业务领域获得生存与发展空间。

《推荐办法》第十二条规定，债权人会议可申请更换管理人，并且对申请次数没有规定，理论上只要管理人出现规定情形，那么债权人会议即有权利决议更换。这对于促进管理人始终谨慎履职，提供优质服务具有重要作用。可以说，通过建立债权人等推荐选任破产管理人的制度建设，将是破产管理人选任的法治化、市场化机制的重大改革，以此作为突破点可以快速提升北京破产管理人的整体执业能力，实现优化首都营商环境的目标。

《推荐办法》的出台对管理人来说既是机遇，也存在着巨大的挑战。债权人推荐与更换管理人，可以实现管理人的动态调整，不仅有利于激发管理人的履职积极性，而且能够在很大程度上推动管理人履职工作的规范化与标准化，在开展业务时会更加兼顾债权人、债务人、社会公共利益等多重利益，使得破产业务整体发展趋势变得更加稳健。但与此同时对管理人的业务、沟通、品牌塑造等能力提出了更高的要求。作为管理人，只有积极顺应市场化、法治化、专业化的时代发展需求，积极推动自身服务的转型与升级，建构新时代符合自身实际情况的服务模式，才能在未来的市场竞争中拥有一席之地，迎来自己的春天！

第五部分 北京《推荐办法》的出台，必将带动全国各地加快破产管理制度向市场化、法治化、国际化方向转型完善，最终构建起与全国统一大市场相匹配的中国破产管理制度体系，全面推进国家营商环境提升。

021年11月，国务院印发了《关于开展营商环境创新试点工作的意见》（以下简称《意见》），部署在北京、上海、重庆、杭州、广州、深圳6个城市开展营商环境创新试点，聚焦市场主体关切，加快打造市场化、法治化、国际化的一流营商环境，更大力度利企便民。北京破产法庭《推荐办法》谨遵国务院《意见》指示精神，积极执行国务院优化营商环境工作要求，率先出台了管理人选任新制度，保障破产程序中债权人、债务人等相关权利人充分行使权利，从而促进破产制度功能发挥，《推荐办法》第三条中“应当坚持依法、公平、公开、高效的原则”、“充分尊重市场主体意思自治，为市场提供明确法律预期”的具体规定更是对响应营商环境市场化、法治化、国际化精神的有力体现。

作为全国首个专门规范债权人推荐管理人方式及制度的破产案件审理工作办法，既是对国务院部署营商环境创新试点工作的响应和行动，同时也在全国范围内率先构建起了通过债权人推荐选任管理人的基础逻辑框架和全新制度体系，是对管理人选任制度的重大突破和优化营商环境举措的一次重大制度创新。

北京的管理人选任新制度的推出，其制度层面的价值在于重新调整了破产案件中各主体之间的关系，代表着破产案件工作从法院主导审理模式向以债权人为核心的市场主导模式转换，使得人民法院可以逐渐从事务性工作中解放出来，更多的作为破产案件办理过程的协调者与监督者发挥作用，而债权人则可以更加主动、充分地参与到案件办理中来。如此不仅有利于更好地保障债权人的合法权益，提高债务人实施重整的时效性、破产财产保值率及重整成功可能性，还能够促使管理人从被动等待摇号变为主动争取工作机会，为获得债权人认可从而获得更多业务而主动提升专业能力，更好地推进破产案件办理工作，充分发挥管理人制度的积极作用。

2022年4月10日，中共中央、国务院发布《关于加快建设全国统一大市场的意见》中，明确将加快营造稳定公平透明可预期的营商环境为主要目标。提出“以市场主体需求为导向，力行简政之道，坚持依法行政，公平公正监管，持续优化服务，加快打造市场化法治化国际化营商环境。充分发挥各地区比较优势，因地制宜为各类市场主体投资兴业营造良好生态。”的工作要求。构建全国统一大市场的目标要求破产管理制度也要满足全国统一大市场发展的需要，此次北京破产法庭出台《推荐办法》推出债权人推荐管理人的新制度，无疑是构建全国统一大市场破产管理制度的重大突破与进步，北京开了一个好头，相信后续全国各地都会陆续出台相应的市场化推荐管理人的制度措施，作为国务院部署开展营商环境创新试点的城市之一上海，也在2022年初颁布实施了《上海市浦东新区完善市场化法治化企业破产制度若干规定》从制度设计上给予了债权人推荐权更强的支持力度，第十七条规定，“债权人或者债务人提出破产申请的，可以向人民法院书面提名一名管理人人选。被提名人选符合任职条件并事先作出相关书面承诺的，人民法院应当指定其担任破产案件管理人。”并于2022年2月17日发布了首例适用《若干规定》指定申请人提名的人选担任管理人的案例。

在全国统一大市场的发展要求下，各地的破产管理制度体系必将互相借鉴融合，最终形成能够支撑全国统一市场的破产管理制度体系。北京的《推荐办法》目前属于试行阶段，随着办法的实际操作，一定会不断逐步优化完善，为全国贡献北京经验，提出能让其他地方充分借鉴的北京破产管理制度体系与模式，加快构建起与全国统一大市场相匹配的中国破产管理制度体系，全面推进国家营商环境提升。

安新华

北京忠慧律师事务所

2022年5月9日